Acordo de leniência: requisitos, efeitos e o que ele não resolve

Quando uma investigação interna confirma um ilícito contra a administração pública, a empresa passa a administrar duas decisões simultâneas e de sinais opostos: o que fazer com o fato e o que fazer com a autoridade. A leniência é uma das respostas possíveis para a segunda pergunta — e é uma decisão de governança, não de departamento jurídico isolado, porque envolve admissão de responsabilidade, custo financeiro e mudança estrutural.

O ponto de partida: responsabilidade objetiva

A Lei 12.846/2013 responsabiliza a pessoa jurídica de forma objetiva, administrativa e civilmente, pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício. Na esfera administrativa, as sanções são multa de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo, excluídos os tributos, nunca inferior à vantagem auferida quando for possível estimá-la, e publicação extraordinária da decisão condenatória (art. 6º). Quando não é possível usar o critério do faturamento, a multa vai de R$ 6 mil a R$ 60 milhões.

A publicação extraordinária, frequentemente subestimada, ocorre em forma de extrato de sentença, a expensas da empresa, em meios de comunicação de grande circulação, com afixação de edital por prazo mínimo de trinta dias no próprio estabelecimento e divulgação em sítio eletrônico. O efeito reputacional costuma superar o efeito financeiro.

Na dosimetria, o art. 7º manda considerar, entre outros fatores, a cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações e a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia, com aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta. Programa de integridade existente e funcionante pesa antes mesmo de qualquer acordo.

O que é o acordo de leniência

O Decreto 11.129/2022 define o acordo como ato administrativo negocial decorrente do exercício do poder sancionador do Estado, voltado à responsabilização de pessoas jurídicas por atos lesivos contra a administração pública nacional ou estrangeira. Seus objetivos declarados são o incremento da capacidade investigativa da administração, a potencialização da recuperação de ativos e o fomento da cultura de integridade no setor privado (art. 32).

No âmbito do Poder Executivo federal, a competência para celebrar é da Controladoria-Geral da União (art. 34), que também pode aceitar delegação de outros Poderes e entes federativos (art. 36). O acordo pode abranger tanto os atos lesivos da Lei 12.846/2013 quanto ilícitos administrativos previstos na Lei 14.133/2021 e em outras normas de licitações e contratos (art. 33).

Os requisitos são cumulativos

A Lei 12.846/2013, no art. 16, § 1º, e o Decreto 11.129/2022, no art. 37, desenham exigências que precisam coexistir:

• Ser a primeira a manifestar interesse em cooperar para a apuração do ato lesivo específico, quando essa circunstância for relevante.
• Ter cessado completamente o envolvimento no ato lesivo a partir da data da propositura do acordo.
• Admitir a participação no ilícito e a responsabilidade objetiva quanto aos atos lesivos.
• Cooperar plena e permanentemente com as investigações e com o processo administrativo, comparecendo sob suas expensas sempre que solicitada, até o encerramento.
• Fornecer informações, documentos e elementos que comprovem o ato ilícito.
• Reparar integralmente a parcela incontroversa do dano causado.
• Perder, em favor do ente lesado ou da União, os valores correspondentes ao acréscimo patrimonial indevido ou ao enriquecimento ilícito obtido com a infração.

A admissão de responsabilidade e o dever de cooperação são avaliados à luz da boa-fé da proponente em reportar a descrição e a comprovação da integralidade dos atos ilícitos de que tenha ou venha a ter ciência, desde a proposta até o cumprimento total do acordo. Reportar parcialmente é, por definição, descumprir o requisito.

O que o acordo entrega

A contrapartida está no art. 16, § 2º, da Lei: isenção das sanções de publicação extraordinária da decisão condenatória e da proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos e entidades públicos e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo Poder Público, além da redução de até dois terços do valor da multa aplicável.

O Decreto detalha os efeitos concedidos conforme o que for pactuado, incluindo a isenção ou atenuação das sanções administrativas da Lei 14.133/2021 (art. 50). A redução da multa leva em conta a tempestividade da autodenúncia e o ineditismo dos atos lesivos, a efetividade da colaboração e o compromisso de assumir condições relevantes para o cumprimento do acordo (art. 47). Traduzindo: quem chega antes e entrega o que a autoridade ainda não tem obtém mais do que quem chega depois, com material já conhecido.

Há ainda duas proteções operacionais relevantes. O acesso a documentos e informações comercialmente sensíveis é mantido restrito durante a negociação e após a celebração, e a identidade da signatária não é divulgada até a celebração (art. 48). O compartilhamento com outras autoridades depende de compromisso de não utilização daquele material para sancionar a própria empresa pelos mesmos fatos, ou de concordância dela.

O que o acordo não resolve

Três limites precisam estar explícitos na deliberação do conselho. O primeiro é a reparação: a aplicação das sanções não exclui, em qualquer hipótese, a obrigação de reparar integralmente o dano (art. 6º, § 3º), e o próprio acordo exige a reparação da parcela incontroversa. O segundo é o alcance subjetivo: o acordo trata da responsabilização da pessoa jurídica, e não confere proteção às pessoas naturais que concorreram para o ilícito. O terceiro é a exposição a outras esferas e jurisdições, que exige coordenação — especialmente em grupos com operações no exterior.

Há também o risco do caminho não concluído. A desistência da proposta ou sua rejeição não importa reconhecimento da prática do ato lesivo, e não se faz divulgação da desistência ou da rejeição (art. 43 do Decreto). Ainda assim, a decisão de iniciar a negociação deve ser tomada com consciência do material que será apresentado.

O relógio da negociação

A negociação da proposta deve ser concluída no prazo de 180 dias contados da assinatura do memorando de entendimentos, prorrogável se presentes circunstâncias que o exijam (art. 42). A celebração interrompe o prazo prescricional da pretensão punitiva quanto aos atos objeto do acordo, que permanece suspenso até o cumprimento dos compromissos ou a rescisão (art. 49). Durante a negociação, o processo administrativo de responsabilização pode ser suspenso a critério da CGU, sem prejuízo da continuidade de medidas investigativas e cautelares (art. 40).

Antes de bater à porta

A sequência que costuma sustentar uma decisão defensável começa muito antes do contato com a autoridade: investigação interna conduzida com método e independência, preservação de documentos e registros eletrônicos, mapeamento da extensão real dos fatos e das pessoas envolvidas, avaliação do dano e do enriquecimento a devolver, e projeção do impacto financeiro da multa com e sem acordo. Só então a deliberação sobre propor ou não a leniência tem base.

Convém lembrar que o programa de integridade não entra nessa conta apenas como atenuante. O Decreto 11.129/2022 define o programa como o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, com aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, destinado a prevenir, detectar e sanar desvios e atos ilícitos (art. 56). Acordos costumam incluir obrigações de adoção, implementação e aperfeiçoamento do programa, com monitoramento pela CGU (art. 51) — de modo que, ao fim, a empresa terá de construir aquilo que a teria protegido antes.

Por fim, a leniência da Lei Anticorrupção não é a única via consensual do sistema. A Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, prevê o acordo de não persecução civil, que depende de oitiva do ente lesado, aprovação pelo órgão do Ministério Público competente e homologação judicial, e pode contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade (art. 17-B). Aspectos desse regime foram questionados em ações diretas de inconstitucionalidade, o que reforça a necessidade de avaliar cada caso à luz do estágio atual da discussão.